国家医改办督导处处长朱永峰在2017中国药品流通行业年度大会上解读“两票制”等相关政策时重申，“两票制”管理的是购销环节，而非配送环节。

　　换言之，“两票制”管的是购销发票，配送过程中发生的劳务发票不在限制范围内。

　　釜底抽薪治乱象

　　众所周知，“两票制”推行的背景是药品购销打破传统购销、按级调拨的限制，流通企业数量快速增长，市场竞争加剧。在同一药品品种有多家企业生产的情况下，为了占领市场，企业采取给医院好处、给医生回扣的恶性竞争。流通成本占据药价60%～70%，造成生产企业、真正流通企业、医疗机构都没得到合理利润，企业大而不强。

　　 “‘两票制’就是针对市场乱象，采取釜底抽薪的措施。”朱永峰指出，事实上，“两票制”的目的就包括减少药品流通环节，规范流通秩序，提高流通效率，降低药品虚高价格；加强药品监管，实现药品质量、价格可追溯，保障群众用药安全；净化流通环节，治理药品流通领域乱象，依法打击非法挂靠、商业贿赂、偷逃税款等违法行为；深化药品领域改革，助推药品企业转型升级、做大做强，提高行业集中度，促进医药产业健康发展，实现“三医联动”改革。

　　对于业内常说的“两票制”对药品配送的影响，朱永峰强调：“严格意义讲，‘两票制’对药品配送没有限制。”

　　他重申，“两票制”制定之时也综合考虑了医药流通行业具体情况。考虑到近年医药生产企业加快向科工贸一体化到集团型企业转型、企业设立商业公司统一销售本企业（集团）的药品，进口药品国内没有生产厂家、只有国内总代理，因此《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（以下称《意见》）规定药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。

　　又考虑到一些药品流通企业在全国布局设立子公司，加速向集团型企业发展，提高药品配送集中度和配送能力，为妥善解决好集团型药品流通企业落实“两票制”问题，同时也考虑到地方对集团型企业子公司实施监督管理及地方税收等县市情况，《意见》规定药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。