生物医药产业是国家战略性新兴产业之一，尤其在疫情期间其战略价值愈发凸显。长三角三省一市都结合各自情况出台相应政策予以扶持。为了解产业政策异同，本文将对长三角地区代表性生物医药产业专项政策进行对比研究，结合生物医药产业特点解析政策工具的科学性、适用性、精准性，从而为园区和政府部门在制定政策、运用政策更好引导和满足产业发展需求过程中提供一定借鉴。
长三角生物医药产业概况
上海市
上海市生物医药产业具备紧跟全球前沿、创新研发有效引领的基础和潜力，是我国生物医药产业发展的重要高地。从产业规模来看，2019年生物医药制造业实现工业总产值1319.9亿元，比上年增长7.3%，增速位列上海市战略性新兴产业之首。从科技创新来看，2019年Ⅰ类国产创新药获批4个，获批品种占全国获批总量1/3。从空间布局来看，《上海市产业地图》提出围绕生物医药产业要打造“1+3+X”空间布局。此外，2020年4月，张江创新药产业基地等5家生物医药产业特色园区正式授牌，总面积达到60.15平方公里。
图一 上海市生物医药产业布局
浙江省
浙江省生物医药产业起步较早，部分行业细分领域特色鲜明。从产业规模来看，浙江省发布的《关于推动浙江省医药产业高质量发展的若干意见》提出到2022年力争全省医药产业总产值超过3000亿元，并形成1个千亿级和4个500亿级产业集群。从科技创新来看，截至2018年全省生物医药类高新技术企业近500家。从空间布局来看，浙江省提出要打造形成“一核+四基地+若干个特色园区”的生物医药产业格局。
表1 浙江省“一核+四基地+若干个特色园区”空间布局
江苏省
江苏省将生物医药产业作为实施突破的重点领域。从产业规模来看，2018年江苏生物医药产业产值为4147亿元，2019年全省医药制造业增加值比上一年增长19%。从科技创新来看，2019年江苏获批上市药品89个品规，其中Ⅰ类新药8个品规，分别占全国总数的18.2%和61.5%，居全国首位。从空间布局来看，基本形成“四大医药板块”，即苏南的苏锡常医药产业群、苏中的泰州医药城、南京“药谷”以及苏北的连云港新医药产业基地。
安徽省
安徽省生物医药产业保持较快增速，2018年规上医药制造业增加值增加17%，高出全省规上工业增加值同比增速8个百分点。从空间布局来看，《安徽省人民政府办公厅关于印发促进医药产业健康发展实施方案的通知》明确提出要重点建设阜阳太和现代医药产业集聚发展基地、亳州现代中药产业集聚发展基地、合肥生命健康产业基地“三大生物医药基地”。
长三角生物医药产业政策对比
本文共统计三省一市生物医药政策共21部，其中省级政策6部，市区级政策15部。
根据政策工具结构层次，可将其分为战略层、综合层、基本层。其中战略层指结合长远发展的，具有前瞻性、宏观性的指导性规划概念；综合层指中观层面对战略层政策的具体化实施方针；基本层指税收优惠、金融支持、资金投入、贸易管制等微观行动细则。
表2 长三角三省一市生物医药政策
省级政策对比
“十三五”期间三省一市从省级层面制定了生物医药相关专项政策，其中沪浙两地分别发布政策2部。从名称来看，上海、浙江、江苏政策名称均为“相关意见”、“行动方案”或“行动计划”，而安徽以“若干政策”为名进行发布。从发文单位来看，上海、江苏、安徽三地发文机关为省（上海市）政府或政府办公厅，而浙江由省发改委、经信厅、科技厅三部门联合发布。
总体来看，长三角省级生物医药政策基本属于战略层面工具，即制定提纲挈领性的规划性纲要文件，旨在为地方部门编写后续具体规划和行动举措提供依据。从框架来看，除安徽省，其余地区均在文件中包含了发展原则、发展目标、主要任务、保障措施等内容。
表3 长三角三省一市生物医药省级政策对比
市区级政策对比
据不完全统计，除省级政策外，长三角三省一市生物医药产业较为活跃的地区共出台15部市区级政策、具体细则超过230条。
从地域分布来看，沪、苏涉及地区最多，分别为5个。从内容上看，其中10个地区的支持政策将人才引育纳入政策覆盖范围；大部分地区涵盖科技创新、功能平台建设、企业引育、市场推广和产品应用、产业服务、人才保障等方面。从支持力度来看，各地根据自身情况有所差异，如苏州、临港新片区等地在与创新药研发相关的补贴力度较大，资金上限达到千万级，而对于重大产业化项目均采取“一企一策”、“一事一议”。
本文选取几大具有普遍性的关注内容进行重点对比分析。
1、科技创新扶持政策
与一般产品相比，创新药与医疗器械研发门槛更高、周期更长、不确定性更强。但同时也应考虑到，其因颠覆性创新带来的市场溢价与投资回报也远高于其他产业，因此科技创新扶持往往成为生物医药政策的主要发力点。
表4 长三角科技创新扶持政策对比
礼森解析
各地市鼓励生物医药科技创新，基本涵盖从临床试验到成果转化及产业化的全生命周期，按阶段予以扶持。扶持方式采取一次性奖励、实际研发投入费用一定比例补助及“一事一议”。
苏州市、太和县等部分地区设置享受扶持的前提条件，即除研发开展临床试验取得相应批件外，还需在本地实现转化和规模生产。
苏州将研发补贴覆盖至Ⅰ期临床试验阶段，而其他地区只将Ⅱ期、Ⅲ期阶段纳入补助范围。Ⅰ期试验是对新药临床药理学及安全性评价的早期检验，通常具备较大风险，而给予一定程度资金支持有利于激发企业研发内生动力，降低试错成本。
2、功能平台支撑政策
作为技术密集型产业，生物医药尤其依赖行业生态获取资源对接，包括大型研发仪器设备共享、共性技术联合攻关、成果评估转化等。而该类研发与转化功能平台资金投入大、建设周期长，单个企业通常难以负担，更需从政策层面加以引导扶持。
表5 长三角功能平台支撑政策对比
礼森解析
从补贴额度来看，江苏苏州和无锡针对生物医药功能平台的扶持金额上限最高，达到2000万元。
从补贴模式来看，基本按照“后补贴”方式给予支持，如上海地区、宁波市按照已建成平台每年提供的实际服务费用总额一定比例给予资助，而杭州市、苏州市按照新建平台建设总投资一定比例给予资助。
3、企业引育政策
生物医药企业是市场主体、产业根基。围绕产业链开展企业的外引内育是壮大产业规模、推动高质量发展的核心。为促进行业企业在地理空间形成集聚，各地政策均在企业落户、产业项目落地及企业规模化发展方面有所体现。
表6 长三角企业引育政策对比
礼森解析
企业落户方面，南京江北新区与安徽亳州市均将着眼点放在医药百强企业或跨国公司总部，短期内的确可以吸引税源，增加地方财政收入；但长远来看，更应该从产业链和产业生态出发完善项目库，结合对本地承载能力、资源优势分析引进“隐形冠军”企业、“专精特新”企业等主体，增强产业互补性。
项目落地方面，各地基本按固投金额不同规模给予奖励或采取“一事一议”。
支持企业规模化发展方面，长三角政策均在医药单品种销售额突破一定数额后给予奖励，其中无锡市奖励金额最高达1000万元。除事后奖励外，一部分地区也在创新产品应用推广环节开辟事前通道。如上海奉贤区鼓励重点医院、医药批发零售机构对新上市2年内的创新药品及医疗器械首购，对采购方和医药企业给予双向奖励。
对未来制定生物医药政策的启示
主要问题
总体来看各地在生物医药产业政策制定上普遍基于对自身资源禀赋、产业基础的综合考虑，以及结合产业定位和发展目标，从生物医药产业链的关键环节（研发、临床试验、产业化）、必备要素（平台、资金、人才）入手出台相关政策。但也存在一些局限与问题，具体表现在：
1、产业组织政策规模化导向。近九成生物医药产业政策表现出明显“扶大”倾向，如“招引世界500强、中国前100强、行业龙头”、“对世界500强、中国医药工业百强（按主营业务收入排名）或境内外上市生物医药企业……按照公司注册资本（指实收资本）的1%～3%予以资助”，而涉及中小企业的相关扶持内容较少。产业政策的规模化导向不利于市场发挥竞争作用，使资源过度集中在大企业，而原本可能具备活力的中小创新企业难以得到支持，最终导致产业组织结构扭曲。
2、扶持手段主要依靠地方财政支撑。在生物医药产业政策制定过程中，单纯靠地方财力的优惠奖励手段被进一步强化，如一次性资助、房租补贴、项目经费配套等，而在提供创新券、引入社会资本金融支持、合作科技中介机构等综合创新手段方面涉及内容较少。这种“简单粗暴”的仅靠地方财政“一己之力”予以经济补偿的方式具备一定即时性，但边际效果递减速度较快，不仅容易导致重复建设、区域恶性竞争，也使政府自身面临较大的财政支出压力。
未来启示
第一，减少对生物医药企业规模的直接干预，充分发挥市场竞争活力、适度发挥政策对重大产业项目的带动作用。例如可依托政府平台，探索引导构建生物医药孵化器、建立企业梯度培育体系、建立容错免责机制，从而为生物医药企业打造能促进公平竞争、鼓励创新的发展环境。
第二，从单一财政支持到综合配套扶持。摆脱“粗放式”货币扶持，鼓励企业参与政策制定，从人力资源、技术对接、设备共享等方面入手给予综合性的要素配套，充分疏解产业痛点难点堵点。探索以政府资源撬动社会资本力量投入生物医药产业创新活动的新方式，如设立引导基金、探索PPP模式等，通过导入市场化主体强化优胜劣汰机制和选择机制，实现更高效率资源配置。
文章来源：礼森园区智库
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